인천광역시 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 조례안 심사보고서

2020. 10. 15.(목)

문화복지위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2020. 8. 24.

나. 제 안 자 : 이용선 의원 외 16명 발의

다. 회부일자 : 2020. 8. 24.

라. 상정일자 : 제266회 임시회 제3차 위원회

(2020. 9. 15. 상정·심사, 2020. 10. 15. 상정·의결)

○ 제안설명 : 이용선 의원

○ 검토보고 : 유한경 수석전문위원

○ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명의 요지

가. 제안이유

○ 여성청소년의 건강증진과 복지 향상에 기여할 수 있도록 보건위생물품 지원에 필요한 사항을 규정하고자 함

나. 주요내용

○ 조례의 목적, 용어의 정의를 규정(안 제1조∼제2조)

○ 지원대상 및 방법을 규정(안 제3조)

○ 권한의 위임 및 협력체계 구축에 관하여 규정(안 제4조∼제5조)

3. 입법예고 결과

○ 입법예고 기간 : 2020.8.25. ～ 9. 4.

○ 의견 없음.

4. 수석전문위원 검토보고 요지

1. 제안 배경

○ ‘인권으로서 월경’의 문제는 지난 2000년 유엔 ‘물 공급 및 위생 협력위원회(Water Supply Sanitation Collective Council, WSSCC)’의 전 세계 물과 위생과 보건(Water, Sanitation and Hygiene, WASH) 전문가들에 의해 새천년개발목표 달성을 위한 새로운 전략으로 논의되면서부터 시작되었음.

“글로벌 월경위생 캠페인의 전개와 월경인권 담론 연구” 女性硏究.(2018. Vol.99 No 4)

○ 초기 여성의 월경 문제는 위생의 관점에서 논의되기 시작하였으나, 2010년대에 들어서며 여성청소년의 교육과 인권의 문제로 확대되면서 여성청소년의 학습권과 건강권 등의 측면에서 담론이 형성되었으며, 2010년대 중반에는 인권으로서의 월경에 대한 주장은 성평등의 문제로 제시되어 인간 존엄의 권리와 성평등의 권리, 차별받지 않을 권리 등의 여성들의 권리의 문제로 논의되고 있음.

“옷장에서 피 묻은 천을 꺼내어 : 성평등의 우선 과제로서 월경위생” 윙클러와 로프 연구논문(2015.)

○ 국내에서는 2016년 5월 한 생리대 제조업체의 가격인상 소식에 SNS를 중심으로 지나치게 높은 생리대 가격에 대한 저소득층 청소년들의 사연들이 이어지며, 이른바 “깔창 생리대” 사연이 전국민적인 관심을 받게 되었으며, 2016년 6월 보건복지부 저소득층 대상 사업으로 시작되었음.

◈ 여성청소년 보건위생물품(생리대) 구매지원 사항

1. 지원대상

ㅇ 지원연령 : 2002.1.1. ~ 2009.12.31. 사이 출생 여성청소년 (2020년 기준)

ㅇ 지원자격

- 「국민기초생활보장법」에 따른 생계·의료·주거·교육 급여 수급자

- 「국민기초생활보장법」에 따른 법정차상위계층

- 「한부모가족지원법」 제5조 및 제5조의2에 따른 지원대상자

2. 신청방법

ㅇ 2020년 신청기간 : 2020년1월 ~ 12월15일

ㅇ 신청방법 : 청소년 본인 또는 청소년의 주양육자

- 방문신청 : 청소년 주민등록 주소지 관할 읍·면사무소 및 동주민센터

※ 신청인 신분증 지참

- 온라인 : 복지로 사이트(http://www.bokjiro.go.kr) 및 앱  ※ 신청인 공인인증서 필요

※ 한 번만 신청하면 만18세가 되는 연도 말까지 지원됩니다. (단, 지원자격 충족 시)

3. 사용방법

ㅇ 지원금액 : 월 11,00원, 연간 최대 132,000원  ※ 신청 당월부터 지급

ㅇ 국민행복카드를 발급받아 지원되는 바우처 포인트를 사용하여 온·오프라인 가맹점에서 생리용품을 구입

※ 기 소지 국민행복카드 사용 가능

※ 2020년 바우처 포인트는 2020년 12월31일까지 사용하여야 함 (이후 소멸)

○ 2016～2017년 사업시행 초기 위생의 관점에서 보건복지부에서 현물지원방식으로 사업을 시행한 것으로 보이며, 2018년부터 여성가족부로 사업이 이관되어 현물과 바우처 동시 지원방식으로 시행되었으나, ‘낙인효과’, ‘가난증명’ 등의 사회적인 비판여론으로 2019년부터 바우처 사업으로 전환되었고, 2020년 현재 취약계층 여성청소년 대상으로 1인당 월 11,000원(연간 최대 132,000원)이 지원되고 있음. 우리시의 경우 2019년까지 바우처와 현물지원을 병행하여 시행하다가 2020년부터 바우처 사업으로 전환하였음.

○ 이와 같은 추세로 각 지방자치단체에서는 2017년부터 여성청소년 보건위생물품 지원을 위한 조례를 제정하고 있으며, 서울특별시의 경우 2019년 12월 ‘서울특별시 어린이ㆍ청소년 인권 조례’에 지원근거를 마련하여 개정하였으며, 경기도의 경우 2020년 1월 ‘경기도 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 조례’를 제정하였으나, 예산 사정 등으로 시행하지 못하고 있으며, 현재 전국 지방자치단체 중 유일하게 경기도 여주시가 2020년부터 여성청소년 전원에게 보건위생물품 지원을 시행하고 있음.

▶ 타 시ㆍ도 조례 제정 현황

구 분	조 례 명	제정일
서울특별시	서울특별시 어린이ㆍ청소년 인권 조례	2019.12.31. 일부개정(시행)
경기도	경기도 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 조례	2020.01.13
광주광역시	광주광역시 여성청소년 생리용품 지원 조례	2020.07.06. (시행 2021.1.1.)
대전광역시 교육청	대전광역시교육청 여학생 위생용품 지원조례	2017.10.18

※ 기타, 경기도 여주시 ‘여주시 여성청소년 위생용품 지원조례’(2019.4.12.) 등 10개 기초자치단체에서 여성청소년 보건위생물품 지원을 위한 조례를 제정하였음.

○ ‘저소득층 여성청소년 보건위생물품 지원사업’ 신청현황을 보면, 전국적으로 지원대상자 122,414명 중 100,910명이 신청하여 82.4%의 신청률을 보이고 있으며, 우리시의 경우 8,307명의 대상자 중 7,077명이 신청하여 85.2%의 신청률로 특ㆍ광역시 중 울산, 대전, 부산 다음으로 나타나고 있음.

▶ 행정구역별 여성청소년 보건위생물품 신청 현황

[단위 : 명]

행정구역별	지원대상자 수 (행복e음)*	바우처 신청			신청률(%)
		'19년 이월**	2020.7.***	합계
전 국	122,414	81,734	19,176	100,910	82.4%
서울특별시	18,446	11,890	2,524	14,414	78.1%
부산광역시	8,937	6,139	1,550	7,689	86.0%
대구광역시	7,196	4,787	1,200	5,987	83.2%
인천광역시	8,307	5,971	1,106	7,077	85.2%
광주광역시	5,536	3,807	728	4,535	81.9%
대전광역시	4,200	3,049	690	3,739	89.0%
울산광역시	2,104	1,476	625	2,101	99.9%
세종특별자치시	520	344	214	558	107.3%
경기도	24,086	15,250	3,983	19,233	79.9%
강원도	4,225	2,987	570	3,557	84.2%
충청북도	4,018	2,472	651	3,123	77.7%
충청남도	4,644	2,922	665	3,587	77.2%
전라북도	7,551	5,467	902	6,369	84.3%
전라남도	5,793	4,120	732	4,852	83.8%
경상북도	6,558	4,048	954	5,002	76.3%
경상남도	8,328	5,638	1,726	7,364	88.4%
제주특별자치도	1,965	1,367	356	1,723	87.7%

* 지원대상자 수 : 2020년 1월말 기준 지원대상 여성청소년 수 추출

** ‘19년 이월 : 만11세~18세 범위내 익년도 연속 지원대상(만11세 신청시 18세까지 이월연결)

*** 2020. 7.  : 2020년 1월~7월 신규 신청자

※ 자료출처 : 市 여성가족국(아동청소년과)

○ 우리시 2019년 12월 기준 지원율은 72.9%이며, 지원대상 대비 지원율이 가장 높은 지역은 동구로 89.3%이며, 가장 낮은 지역은 옹진군으로 50%로 나타남.

[단위 : 명, 천원]

구 분	바우처 지원					현물지원
	전체 여성 청소년 수	지원대상 (A)	지원인원 (B)	지원율 (B/A)	바우처 사용액	지원 기관 수	총 지원 수량(C)	총 지원 금액(D)	평균단가(D/C)
합계	174,789	8,885	6,481	72.9%	554,469	164	318,978	70,612	0.222
중구	65,072	307	178	58.0%	19,932	7	19,188	3,213	0.168
동구	1,974	196	175	89.3%	16,409	3	10,656	1,919	0.180
미추홀구	13,034	1,289	937	72.7%	94,378	20	35,840	9,485	0.265
연수구	19,471	748	469	62.7%	40,396	17	56,920	10,692	0.188
남동구	19,776	1,710	1,450	84.8%	90,363	33	96,336	16,823	0.175
부평구	17,437	1,701	1,225	72.0%	106,655	14	7,958	1,497	0.189
계양구	10,836	1,095	847	77.4%	89,404	24	51,840	9,784	0.189
서구	25,000	1,650	1,064	64.5%	82,453	34	34,000	16,150	0.475
강화군	1,826	163	123	75.5%	13,242	5	6,240	1,049	0.169
옹진군	363	26	13	50.0%	1,238	-	-	-	-

▶ 2019년도 인천광역시 저소득 여성청소년 위생용품 지원 현황

※ 자료출처 : 市 여성가족국(아동청소년과)

○ 현물지원 방식으로 지원 시 신청률이 약 61%에서 바우처 지급방식으로 변경하면서 85.2%(2020년 7월 기준)로 증가한 부분에서 볼 수 있듯이, 사회적으로 민감한 시기인 청소년기에 ‘낙인효과’ 등에 대한 두려움으로 지원신청을 꺼리는 경우가 다수 존재하며, 이는 바우처 지원으로 변경했음에도 별도의 ‘국민행복카드’를 발급받아 사용해야 하는 등의 번거로움과 사회적 소외감 등으로 미 신청자가 약 15%에 이르고 있어 지원대상과 방식에 대한 관점의 전환이 필요함.

2018.9월 기준 대상인원 9,129명 중 5,582명(61%) 신청 및 지원

○ 이와 같은 배경에서, 여성의 생리문제는 여성의 건강권, 생명권, 학습권, 노동권, 행복권과 관련되어 있는 문제이며, 특히, 여성청소년의 건강권과 학습권, 행복권에 직접적인 영향을 미치는 문제로 더 이상 여성청소년이 경제적 상황에 따라 보건위생물품의 이용이 제한되지 않도록 보편적 복지의 대상으로의 사회적인 인식 개선과, 여성청소년이 안전하고 건강하게 사회의 일원으로 성장할 수 있도록 지원하려는 취지로 판단됨.

2. 주요 내용 검토

○ 본 조례안의 구성체제는 본칙 6개 조문과 부칙으로 구성되어 있으며, 주요 내용은 다음과 같음.

조 문	규 정 사 항	조 문	규 정 사 항
제1조	목적	제4조	협력체계 구축
제2조	정의	제5조	환수
제3조	지원대상 및 방법	제6조	권한의 위임
		부칙	시행일

□ 안 제1조(목적)

- 안제1조는 「청소년 복지지원법」제5조제3항과 「양성평등기본법」제34조제2항의 규정에 따라 여성청소년의 건강증진과 복지향상에 기여할 수 있도록 보건위생물품 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있음.

제5조(건강한 성장지원)③ 국가 및 지방자치단체는 여성청소년의 건강한 성장을 위하여 여성청소년에게 보건위생에 필수적인 물품을 지원할 수 있다.

제34조(건강증진) ② 국가와 지방자치단체는 모성건강 등 여성의 생애주기에 따른 건강증진에 관한 시책을 마련하여야 한다.

□ 안 제2조(정의)

- 「청소년복지 지원법 시행령」제3조의2에서 ‘여성가족부장관이 정하는 연령에 해당하는 여성청소년(이하 "지원대상 여성청소년"이라 한다)을 대상으로 보건위생에 필수적인 물품(이하 "보건위생물품"이라 한다)을 지원’하도록 규정하고 있는데, 보건위생에 필수적인 물품이란, 여성이 월경을 할 때에 사용하는 생리대 및 생리컵 등 생리혈의 위생처리를 위해 필수적인 물품 등을 말하는 것으로 현재 여성가족부에서 시행하고 있는 사업도 ‘여성청소년 보건위생물품(생리대) 구매지원 사업’으로 추진되고 있음.

- 본 제정안의 제명은 ‘인천광역시 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 조례’이나, 생리대는 「약사법」제2조제7호 및 식품의약품안전처고시 ‘의약외품 범위 지정’(제2020-48호 2020.6.1. 시행)에 따라 ‘의약외품’ 중 ‘생리혈 위생처리 제품’으로 규정하고 있어, 「위생용품 관리법」제2조제1호에 따라 규정된 위생용품과 혼돈이 될 수 있어, 안제2조제1호에서 ‘보건위생물품’의 정의를 명확하게 규정한 취지로 판단됨.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

7. "의약외품(醫藥外品)"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물품(제4호나목 또는 다목에 따른 목적으로 사용되는 물품은 제외한다)으로서 식품의약품안전처장이 지정하는 것을 말한다.

가. 사람이나 동물의 질병을 치료ㆍ경감(輕減)ㆍ처치 또는 예방할 목적으로 사용되는 섬유ㆍ고무제품 또는 이와 유사한 것

나. 인체에 대한 작용이 약하거나 인체에 직접 작용하지 아니하며, 기구 또는 기계가 아닌 것과 이와 유사한 것

다. 감염병 예방을 위하여 살균ㆍ살충 및 이와 유사한 용도로 사용되는 제제

1. 약사법 제2조제7호 가목에 따른 의약외품은 다음 각목과 같다.

가. 생리혈 위생처리 제품

1) 생리대   2) 탐폰  3) 생리컵

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "위생용품"이란 보건위생을 확보하기 위하여 특별한 위생관리가 필요한 용품으로서 다음 각 목의 구분에 따른 용품을 말한다.

가. 세척제로서 다음의 어느 하나에 해당하는 것

1) 야채, 과일 등을 씻는 데 사용되는 제제(製劑)

2) 식품의 용기나 가공기구, 조리기구 등을 씻는 데 사용되는 제제

나. 헹굼보조제: 자동식기세척기의 최종 헹굼과정에서 식기류에 남아있는 잔류물 제거, 건조 촉진 등 보조적 역할을 위하여 사용되는 제제

다. 위생물수건: 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업의 영업소에서 손을 닦는 용도 등으로 사용할 수 있도록 포장된 물수건

라. 기타 위생용품

1) 일회용 컵ㆍ숟가락ㆍ젓가락ㆍ포크ㆍ나이프ㆍ빨대

2) 화장지, 일회용 행주ㆍ타월ㆍ종이냅킨, 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업의 영업소에서 손을 닦는 용도 등으로 사용할 수 있도록 포장된 물티슈

3) 일회용 이쑤시개ㆍ면봉ㆍ기저귀

4) 그 밖에 대통령령으로 정하는 것

- 안제2호에서는 지원대상인 ‘여성청소년’의 범위를 만11세 이상 만18세 이하의 여성으로 규정하고 있는데, 이는「청소년기본법」제3조제1호에서 규정하고 있는 ‘9세 이상 24세 이하인 사람‘과 그 범위가 상이하나, 이는 여성청소년의 평균 초경연령이 만11세～13세이며, 여성가족부에서 추진하고 있는 사업의 지원대상 연령도 만 11세～18세로 경제활동 가능연령을 제외한 것으로 판단됨.

제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "청소년"이란 9세 이상 24세 이하인 사람을 말한다. 다만, 다른 법률에서 청소년에 대한 적용을 다르게 할 필요가 있는 경우에는 따로 정할 수 있다.

2014년 진행된 서울시 인구조사에 따르면 초경 평균 연령은 만 11.7세로 나타남.

□ 안 제3조(지원대상 및 방법)

- 안제3조제1항은 여성청소년에게 예산의 범위 내에서 보건위생물품을 지원하도록 규정하고 있으며, 기본적으로 안제2항의 범위에 속하는 여성청소년 전체를 그 대상으로 하고 있음.

- 현재 여성가족부 지원사업으로 시행중인 ‘저소득층 여성청소년 보건위생물품 지원사업’의 대상자는 2020년 기준 8,037명이나, 이를 전체 여성청소년으로 할 경우 대상자가 2020.7월 기준 105,452명에 달해, 정부지원금을 제외하고 연간 약 134억 7천만 원이 소요될 것으로 예상됨.

- 안제3조제2항은 여성청소년의 보건위생물품 지원의 신청절차 및 지급방법 등의 세부사항에 대하여 시장이 따로 정하도록 위임하였음.

□ 안 제4조(협력체계 구축)

- 안제4조는 효율적인 보건위생물품 지원 사업 추진을 위하여 인천광역시교육청, 군ㆍ구, 민간단체 등과의 상시적인 협력체계 구축에 대한 사항을 규정하고 있음.

- 지난 2016년 일명 ‘깔창 생리대’ 언론보도 이후 정부사업과는 별개로 다양한 민간영역에서 저소득층 여성청소년을 위한 후원사업이 진행되고 있어, 실효성 있고 원활한 사업 추진을 위해 소관부서 외의 교육청과 군ㆍ구 및 민간단체 등 다양한 주체와의 협력체계를 구축하는 것은 필요한 조치라 판단됨.

‘굿 네이버스’(2017년～), ‘지파운데이션’(2016～), 한국여성재단, 여성환경연대(네이버 해피빈 기부를 통해 진행중) 등 많은 민간단체에서 후원사업을 진행하고 있으며, ‘넥슨’, ‘유한킴벌리’ 등 많은 민간기업에서도 기부활동을 추진하고 있음.

□ 안 제5조(환수)

- 안제5조는 지원대상자가 아닌 경우 지체 없이 환수하도록 규정하고 있음. 이는 보건위생물품이 필요한 대상에게 적절히 지원될 수 있도록 규정한 사항으로 판단됨.

□ 안 제6조(권한의 위임)

- 안제6조는 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 사무를 군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있도록 규정하고 있음.

□ 안 부칙(시행일)

- 안부칙은 본 제정안의 시행시기를 공포한 날부터 시행하는 것으로 규정하고 있음.

- 현재 시행하고 있는 여성청소년 보건위생물품 지원사업은 예산 매칭비율이 국비50%:시비25%:군ㆍ구비25%로 추진되고 있으며, 이를 전체 여성청소년에게 지원하도록 확대할 경우 국비를 제외한 예산규모가 약 134억 7천만원이 소요될 것으로 예상됨.

따라서 기존의 지원대상자와 사업비를 제외하고 제정안에 따른 134억 7천 만원에 이르는 추가 비용의 부담주체와 예산확보 방안, 비용추계표에 따른 군·구의 재정여건과 재원부담에 따른 사전협의, 「사회보장기본법」에 따른 보건복지부와의 협의 등의 절차가 선행되어야 할 것으로 판단됨.

제26조(협의 및 조정) ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향, 재원의 규모ㆍ조달방안을 포함한 재정에 미치는 영향 및 지역별 특성 등을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다.

② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향, 지역복지 활성화에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다

- 안 제3조는 재정여건과 예산 운용의 탄력성 등을 고려하여  “예산의 범위에서 지원할 수 있다”고 임의규정 형식으로 규정하고 있으나, 제정안의 취지는 조례의 시행과 동시에 조례에서 규정한 모든 지원대상자에게 보건위생물품을 지원하고 이에 필요한 사항을 규정하려는 것임.

- 복지사업의 경우 한 번 시행되면 지속적으로 재정이 투입되고, 조례가 시행되었음에도 사업이 추진되지 못하거나, 사전검토와 준비가 부족하여 추진 과정에서 당초 사업의 주요내용이 변경될 경우 수혜자의 각 종 민원과 혼란을 초래할 수 있음.

- 현재 관련 조례를 시행하고 있는 경기도 등 다른 지방자치단체도 재정 여건상 사업이 추진되지 못하고 있고, 복지사업은 재정 여건상 실제 사업추진이 가능한지 여부와 이에 따른 주요 시책과 자치법규의 신뢰문제 등을 고려하여 심도 있는 검토가 필요하다고 판단됨.

4. 질의 및 답변요지

○ 예산의 범위 내에서 추진토록 규정하고 있어, 가용 예산에 따라 순차적으로 진행하거나, 생리컵 지원 등 예산규모에 맞는 다양한 방안에 대한 고민 없이 생리대 지원에 따른 비용추계만 하여 가능여부를 판단하고 있음.

- 다양한 지원 방안에 대한 고민이 부족했던 것에 대해 인정하며, 예산의 범위에서 추진할 수 있는 방안들을 고민하고, 군ㆍ구와도 함께 할 수 있는 범위 등을 협의하겠음.

5. 토론요지

○ 해당사항 없음.

6. 수정안의 요지

○ 해당사항 없음.

7. 심사결과

○ 원안가결(재석위원 7명, 찬성 7명)

- 재석위원 : 김성준, 이용선, 조선희, 김준식, 박인동, 이병래, 전재운 위원

8. 기타

○ 해당사항 없음.

붙 임  인천광역시 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 조례 1부.

인천광역시조례  제        호

인천광역시 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 여성청소년의 건강증진과 복지 향상에 기여할 수 있도록 보건위생물품 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “보건위생물품”이란 생리대 및 생리컵 등 생리혈의 위생처리를 위한 물품을 말한다.

2. “여성청소년”이란 인천광역시에 주민등록을 두고 거주하는 만11세 이상 만18세 이하의 여성을 말한다.

제3조(지원대상 및 방법) ① 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 여성청소년에게 보건위생물품을 예산의 범위 내에서 지원할 수 있다.

② 제1항에서 규정한 사항 이외의 여성청소년 보건위생물품의 지원대상, 신청절차 및 지급방법 등에 대한 세부사항은 시장이 따로 정한다.

제4조(협력체계 구축) 시장은 여성청소년 보건위생물품 지원 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 인천광역시교육청, 군·구, 민간단체 등과 상시적인 협력체계를 구축할 수 있다.

제5조(환수) 시장은 지원대상자가 아닌 사람이 지원을 받은 것으로 확인된 경우에는 지체 없이 이를 환수하여야 한다.

제6조(권한의 위임) 시장은 여성청소년 보건위생물품 지원에 관한 사무의 전부 또는 일부를 군수·구청장에게 위임할 수 있다.

부칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.